ОХРАНА ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ (КОМПЛЕКСНЫЙ
ПОДХОД)
А.М. Нечаева,
доктор юридических наук,
ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН
Явное и тревожное неблагополучие в положении детей заставляет
еще и еще раз обратиться к проблеме охраны их прав, тем более что симптомы
бедственного положения ребенка как в семье, так и в обществе становятся
все более угрожающими. Здесь рост числа так называемых социальных сирот,
детей безнадзорных и беспризорных, просящих милостыню, несовершеннолетних
правонарушителей. Все это в значительной степени результат социально-экономических
потрясений, происходивших в России накануне XXI века и еще не закончившихся.
Экономическая нестабильность, дальнейшее понижение жизненного уровня семьи,
растущая безработица - таковы первопричины нарушения интересов большей
части детского населения. Особенно той, в которую входят осиротевшие,
оставшиеся без собственной семьи несовершеннолетние. Отсюда следует вывод,
что качество, эффективность охраны прав ребенка в первую очередь зависят
от решения проблем, касающихся всех сторон жизнедеятельности государства.
Вместе с тем его прямая заинтересованность в здоровье нации, полноценности
подрастающего поколения заставляет предпринимать усилия, направленные
на оказание помощи детям, нуждающимся в государственной поддержке. В первую
очередь детям, оказавшимся по разным причинам без родительского попечения.
Как показывает история, так было всегда. И так должно быть сейчас, когда
государство и общество продолжают свое развитие.
Многообразие причин, порождающих не только сиротство в прямом смысле слова,
но и социальное сиротство, их тесная связь с проблемами общегосударственного
масштаба объясняют существование разных по своему содержанию мер соблюдения
прав детей-сирот. Одни из них призваны предотвратить такое явление, как
сиротство, в любых его проявлениях. Поэтому их именуют мерами охраны.
Другие предназначены для защиты уже нарушенных прав ребенка. Зачастую
правовая охрана детей превращается в их защиту, когда предотвратить нарушение
их прав не удалось и оно уже состоялось. Подобного рода разграничение
не мешает четко обозначить те направления государственно-правовой поддержки
детей-сирот, которые существуют у нас в настоящее время. Сюда входят:
1. государственные программы, определяющие общие контуры по охране прав
ребенка, в том числе осиротевших детей;
2. семейное законодательство в части, касающейся прав несовершеннолетних,
прав и обязанностей родителей, заменяющих их лиц, а также порядка и способов
устройства детей, оставшихся без попечения родителей;
3. комплексные законодательные акты, посвященные всем несовершеннолетним
детям;
4. законы субъектов Российской Федерации, призванные укреплять организационные
основы работы местных органов самоуправления по охране прав ребенка вообще
и осиротевших детей в частности;
5. научные разработки, относящиеся к педагогическим, психологическим,
медицинским, правовым аспектам охраны прав таких детей в современных условиях.
Каждое из названных направлений этой охраны имеет свою специфику, возможности,
способы реализации, цели и задачи.
1. В конце 80-х и особенно в 90-е годы реакцией государства на возникающие
в нашем обществе проблемы были различного рода федеральные комплексные
программы, определявшие направления развития деятельности законодательных
органов и в особенности органов местного самоуправления в наиболее значимых
областях жизни Российской Федерации. Заметное место среди них занимали
и занимают программы, определяющие социальную политику нашего государства
в отношении наиболее уязвимых слоев населения. В их числе программа "Основные
направления государственной социальной политики по улучшению положения
детей в Российской Федерации до 2000 года" (Национальный план действий
в интересах детей), утвержденная Указом Президента РФ от 14 сентября 1995
г. ╧ 942 (Собрание законодательства РФ, 1995, ╧ 38, ст. 3669). Обращая
внимание на увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей,
обострение проблем социального сиротства, этот документ ориентирует на
усиление правовой защищенности несовершеннолетних от всякого рода посягательств
на их права. А п. 4 ст. 3.2 Основных направлений в качестве мер по решению
поставленных задач называет:
* разработку комплекса мер по устранению причин, ведущих к помещению детей
на государственное обеспечение (профилактическая работа с родителями,
ведущими асоциальный образ жизни);
* профилактику отказов от детей, прежде всего среди несовершеннолетних
матерей, и пр.;
* развитие новых форм и совершенствование процедуры передачи детей, оставшихся
без попечения родителей, на воспитание в новую семью;
* обеспечение социально-экономической, правовой и психолого-педагогической
поддержки семей, принимающих детей на воспитание.
Для достижения поставленных в общегосударственных масштабах целей предлагается
сосредоточить внимание на таких задачах, как защита прав и интересов детей,
оказавшихся в особо трудных обстоятельствах; ослабление негативных последствий
сиротства; оказание "скорой помощи" детям в условиях экстремальных
ситуаций.
Свое место занимают проблемы, связанные с улучшением положения детей-сирот,
и в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000
годов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997
г. ╧ 222 (Собрание законодательства РФ, 1997, ╧ 10, ст. 1173). Здесь также
в качестве одной из главных целей государственной социальной политики
в отношении семьи, женщин и детей фигурирует сокращение масштабов "социального
сиротства", расширение государственной поддержки развития новых форм
семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения.
Особое место в определении проблем социального сиротства и поисках путей
их решения занимают федеральные целевые программы, объединенные под общим
заголовком "Дети России". Они приняты в развитие Программы социальных
реформ в Российской Федерации и имеют адресный характер. Их составная
часть - программа, специально предназначенная для детей-сирот на 1998-2000
годы (Собрание законодательства РФ, 1997, ╧ 41, ст. 4705). Характеризуя
существующие в этой области вопросы, данная программа обращает внимание
на то, что сложившаяся в последнее время ситуация, связанная с ростом
социального сиротства, развивается на фоне неблагоприятной социально-экономической
обстановки. Одновременно подчеркивается бесспорный факт невозможности
полноценного и нормального развития детей, оставшихся без попечения родителей,
в условиях социальной изоляции от родителей и лиц, их заменяющих. "От
сиротства, особенно раннего, страдают не только дети, но и все общество".
Отсюда определение болевых точек, без "излечения" которых нельзя
решить проблему в целом, а также ее наиболее важных частей, касающихся,
например, внедрения новых моделей устройства детей-сирот в семьи граждан;
разработки моделей новых образовательных учреждений для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей; организации психолого-педагогического
и медицинского обеспечения процесса обучения и воспитания детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, особенно в младенческом и
дошкольном возрасте; дальнейшего формирования и укрепления правовых, экономических
и организационных условий для гражданского становления и социальной самореализации
таких детей.
Несомненно, подобного рода программы сказываются на определении курса
государственной политики по отношению к детям, в том числе осиротевшим.
Однако прямого воздействия на существующее положение дел они все-таки
не оказывают, поскольку их осуществление связано прежде всего с финансированием,
которое отличается крайней нестабильностью.
Остаются нереализованными и рекомендации относительно приоритета в защите
прав ребенка, поскольку в число первоочередных задач входит охрана интересов
и других категорий граждан (в частности, престарелых, инвалидов, пенсионеров,
молодежи). Поэтому государственная программа, посвященная охране прав
несовершеннолетних детей, утрачивает свой преимущественный характер и
на практическую работу влияет слабо.
2. Особое место в охране прав осиротевшего ребенка занимает семейное законодательство
в лице Семейного кодекса. Обновление его содержания в 1995 году - прямое
следствие влияния Конвенции "О правах ребенка", ратифицированной
Российской Федерацией в 1990 году. В число существенных нововведений в
содержание этого кодекса входит появление в его тексте новой самостоятельной
главы, именуемой "Права несовершеннолетних детей". Главное среди
них - это право каждого ребенка жить и воспитываться в семье (насколько
это возможно). Предоставление любому несовершеннолетнему подобного рода
возможности имеет прямое отношение к охране прав детей-сирот, которые
согласно п. 2 ст. 54 СК в случае утраты родительского попечения попадают
в категорию тех, о ком обязано заботиться государство в лице органов опеки
и попечительства. Мало того, Семейный кодекс распространяет свое действие
на всех детей безотносительно к их семейно-правовому статусу. Не остается
в стороне от проблемы охраны прав ребенка, фактически осиротевшего при
живых родителях, и глава 12 СК, посвященная правам и обязанностям родителей,
которые по закону несут ответственность за воспитание и развитие своих
детей. В качестве меры ответственности за нарушение ими прав детей в СК
фигурирует лишение родительских прав по суду, дающее основание, во-первых,
для прекращения опасного для ребенка контакта с родителями, во-вторых,
для его устройства как лишившегося родительского попечения. То же самое
можно сказать об ограничении родительских прав в судебном порядке в соответствии
со статьей 73 СК, после чего предпринимаются конкретные меры по защите
нарушенных прав ребенка. Сама же по себе возможность лишения, ограничения
родительских прав является своеобразным средством охраны прав несовершеннолетних;
угроза лишения родительских прав служит как бы профилактической мерой
воздействия на любого родителя, и ее применение вовсе не редкость. Так,
число удовлетворенных исков по делам о лишении родительских прав определяется
следующими цифрами: в 1995 г. - 19864, в 1996 г. - 24359, в 1997 г. -
27640 (ежегодный государственный доклад "О положении детей в Российской
Федерации (1997 год)" - проект). Приведенные статистические данные
свидетельствуют о явной тенденции роста неблагополучных семей, не выполняющих
свои функции. Отсюда увеличение числа детей, оставшихся без родительского
попечения.
Непосредственное отношение к охране прав детей, утративших родительское
попечение, имеет и 6-й раздел Семейного кодекса, определяющий формы их
устройства, порядок выявления. Другими словами, Семейный кодекс облегчил
решение целого ряда принципиально важных, связанных с охраной прав ребенка-сироты
проблем, подняв уровень их защищенности, которая восходит от инструкций,
ведомственных правил до кодифицированных положений, степень обязательности
которых много выше. И надо сказать, что закрепленные в Семейном кодексе
правила находят широкое применение в правоприменительной практике. Подтверждением
тому служат данные, показывающие, что правовые предписания, касающиеся
устройства осиротевших детей, не лежат мертвым грузом, а используются
в жизни. С их помощью переданы на опеку (попечительство), усыновление
в 1993 г. - 58180 чел., в 1994 г. - 71086 чел., в 1995 г. - 77304 чел.,
в 1996 г. - 78566 чел., в 1997 г. - 73026 чел. (ежегодный государственный
доклад "О положении детей в Российской Федерации (1997 год)"
- проект).
К сказанному следует добавить, что некоторые принципиально важные вопросы
защиты прав детей-сирот подверглись уточнению, были разъяснены в нормативных
актах, которые послужили своеобразным дополнением к Семейному кодексу.
В качестве примера можно назвать Положение о приемной семье.
Таким образом, Семейный кодекс служит действующим инструментом помощи
в ситуации нарушения прав детей-сирот, когда выходом из создавшегося положения
становится использование семейно-правовых предпосылок их устройства, прежде
всего в семью, заменяющую родительскую.
3. Многообразие прав ребенка, куда входят права как личного, так и имущественного
характера, объясняет необходимость их защиты с использованием не только
семейного, но и гражданского, жилищно-трудового и других разделов законодательства.
Не исключается возникновение обстановки, затрудняющей определение того,
какие нормы какого права следует использовать, защищая интересы ребенка-сироты,
находящегося не в изолированном пространстве, а, как и все дети, сложнейшим
образом связанного с окружающей действительностью. Вот почему существует
необходимость использования для его защиты комплекса взаимосвязанных,
объединенных одной целью законов, в центре внимания которых находится
ребенок, в том числе сирота, с его специфическими нуждами и потребностями,
удовлетворение которых обычно сопряжено с большими трудностями.
После признания Российской Федерацией Конвенции ООН о правах ребенка предполагалось
нетрадиционное решение проблемы охраны (защиты) прав несовершеннолетних
детей в нашей стране с помощью Закона о правах ребенка в РФ. Эта идея
осталась неосуществленной по целому ряду объективных и субъективных причин
Но время показало, что без комплексного закона последовательная охрана
и особенно защита прав ребенка невозможны. Вот почему появились на свет
федеральные законы: "О дополнительных гарантиях по социальной защите
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 21 декабря
1996 года (Собрание законодательства РФ, 1996, ╧ 52, ст. 5880); "Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" от 24 июля
1998 г. (Собрание законодательства РФ, 1998, ╧ 3, ст. 3802). Их цель понятна
и благородна. Но ее достижение мыслится прежде всего как воплощение в
жизнь общих принципов государственно-правовой деятельности государства
по охране, защите детей, в особенности тех, кто утратил родительское попечение.
Изобилие общих, главным образом декларативных положений, отсутствие четко
определенного механизма реализации конкретных положений фактически сводят
на нет намерения законодателя. Закон, какими бы гуманными замыслами ни
объяснялось его появление, способен выполнять свою функцию лишь тогда,
когда отличается предельной лаконичностью, четкостью и определенностью,
логическим завершением которой служит установление ответственности за
его неисполнение. Вот почему не соответствующие этим требованиям нормативные
акты не способны выступать в роли закона, а потому лишь создают иллюзию
заботы о правах ребенка со всеми вытекающими отсюда последствиями: такой
закон существует сам по себе, а дети, особенно осиротевшие, практически
им пользоваться не могут. А если им это все-таки удается, то не всегда
конечная цель - защита их интересов - реализуется на деле. Причина тому
в недальновидности законодателя, не просчитывающего всех негативных последствий
применения правил локального характера. Поэтому сама по себе заслуживающая
всяческого внимания идея комплексной правовой охраны интересов ребенка
остается нереализованной из-за серьезных дефектов принимаемых законодательных
актов.
4. Охрана прав детей-сирот, будучи проблемой общегосударственного масштаба,
воплощается в жизнь на уровне органов местного самоуправления, что соответствует
требованиям п. 1 ст. 130 Конституции РФ. Именно поэтому, возлагая на органы
опеки и попечительства функции по охране прав несовершеннолетних, п. 2
ст. 121 Семейного кодекса уточняет, что ими являются органы местного самоуправления.
Здесь же указано, что вопросы организации и деятельности этих органов
по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения
родителей, определяются ими на основании уставов муниципальных образований
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным и Гражданским
кодексами Российской Федерации. Иначе говоря, на местах защита прав детей,
в том числе сирот, возлагается на местные органы самоуправления, действующие
в рамках требований федеральных и региональных законов. В настоящее время
идет активный поиск наиболее удачных со всех точек зрения вариантов охраны,
защиты прав ребенка на местах, имеющих не только правовую, но и финансовую,
организационную базу. Так, например, 4 июня 1997 был принят Закон города
Москвы "Об организации работы по опеке и попечительству в городе
Москве", которая понимается широко как форма обеспечения защиты прав
и охраняемых законом интересов ребенка, нуждающегося в государственной
поддержке.
31 октября 1996 г. Государственным собранием Республики Мордовия принят
Закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей". Обеспечению оптимальных
условий для жизни и воспитания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения
родителей; несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания
в семье, посвящен закон Новгородской области от 3 июля 1997 г. "Об
урегулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области".
Предметом пристального внимания субъектов Федерации стала и приемная семья.
Положение "О семейном детском доме" утверждено 11 июля 1996
г. администрацией Пермской области. Правительство Свердловской области
утвердило 14 мая 1997 года областное положение "О приемной семье".
Закон "О приемной семье" принят 16 нюня 1997 г. в Белгородской
области. Решению сложной проблемы оплаты труда приемных родителей посвятили
свои решения (постановления) Государственная дума Ярославской области,
Законодательное собрание Калужской области и др.
Не остается вне поля зрения регионов вопрос о контроле за защитой прав
ребенка. Идея введения на местах должности Уполномоченного по правам детей
и подростков, в том числе осиротевших, наделенного контрольными функциями,
реализуется как эксперимент в Волгоградской, Калужской, Московской, Новгородской
областях, в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге.
Приведенный перечень мероприятий, непосредственно связанных с охраной
прав детей, нуждающихся в особой государственной помощи, свидетельствует
о стремлении регионов по-своему решить возникающие здесь проблемы. Однако
при этом важно соблюсти требования Конституции и федерального законодательства.
Поэтому эффективность реальной охраны прав ребенка во многом зависит от
правовой грамотности принимаемых на местах нормативных актов и решений,
которые должны сочетаться с удачным организационным решением проблемы
охраны, защиты прав детей в данном регионе и ее финансовой поддержкой,
имеющей приоритетный характер.
5. Любая государственная программа не будет полнокровной, наполненной
глубоким смыслом, способной улучшить положение дел, если ее создавать
изолированно от знаний, имеющих непосредственное отношение к поставленным
на повестку дня проблемам. Только многомерный анализ всех заложенных в
программу точек зрения, фактов, вариантов их решения, причин возникновения
неблагоприятных, нежелательных явлений может дать нужный результат. Другими
словами, для каждой программы такого масштаба необходимо ее научное обоснование.
Тесную связь науки с программными документами, призванными определять
государственную политику, следует рассматривать как непременное условие
ее успеха. То же самое можно сказать о семейном законодательстве. Будучи
своеобразной схемой, формулой одобряемых действий и поступков человека
в семье, оно имеет глубокое внутреннее содержание, основанием которого
служат научно обоснованные данные из области права, педагогики, психологии,
медицины и других отраслей знаний. Вот почему полное и умелое использование
любых исходящих от государства актов, находящих свое выражение в программах,
законах, подзаконных актах и других нормативных документах, - непременная
предпосылка эффективности всей совокупности мер по охране прав детей,
лишившихся родительского попечения. Не имеющие глубокого научного содержания
государственные предписания, в какую бы форму их ни облекали, не могут
принести пользу. Поэтому их необходимо перевести на жизненные рельсы с
помощью научно-практических исследований, затрагивающих сложный внутренний
мир детей, которые требуют бережного к ним отношения, тонкого правового
воздействия на их поведение и поступки, педагогических приемов с использованием
правил психологии, предназначенных для физически и нравственно надломленного
ребенка.
|
