О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ ДЕТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Доклад на конференции "Гражданское общество и власть",
Москва, 19 февраля 2002 год
Организаторы конференции: Комиссия по правам человека
при Президенте Российской Федерации, Московская Хельсинкская группа, Федерация
мира и согласия.
Б.Л. Альтшулер
РОО "Право ребенка"
Введение.
О проекте постановления Правительства РФ
Число детей в Российской Федерации уменьшается ежегодно примерно на миллион,
и причина катастрофы именно в том, что права детей и семей с детьми у
нас повсеместно нарушаются. Речь при этом идет, конечно, не только о насилии
и т.п., но и о правах социально-экономических, не только о нарушениях
прав ДЕЙСТВИЕМ, но об их нарушении непозволительным БЕЗДЕЙСТВИЕМ государственных
органов, когда ребенку или семье, оказавшимся в трудной жизненной ситуации,
обратиться за помощью некуда. Отсюда и сотни тысяч социальных сирот, и
миллионы безнадзорных и беспризорных детей. Недавнее выступление Президента
России на эту тему можно только приветствовать. Однако полезно вспомнить,
что 4 года назад первый президент России в своем ежегодном Послании Федеральному
Собранию РФ 17 февраля 1998 г. говорил: "...Мы столкнулись с такими
бедами, как наркомания, детская и молодежная преступность. Разве можно
мириться с тем, что в обиход вернулось давно забытое слово "беспризорник"?
Многочисленные программы не дают практического эффекта - либо программы
плохие, либо чиновники никуда не годятся...". То, что 4 года спустя
об этих же трагических проблемах вынужден говорить второй президент России,
означает, что Б.Н. Ельцин был прав: "Либо программы плохие, либо
чиновники никуда не годятся". Изменится ли ситуация к лучшему в будущем
или все будет "как всегда", в какой-то мере зависит и от нас
с вами.
29 января с.г. состоялось заседание Экспертного совета при Уполномоченном
по правам человека в РФ по теме: "Первоочередные меры по защите прав
детей и детства в Российской Федерации". Заключение Экспертного совета
- это 12-страничный программный документ, охватывающий практически все
аспекты защиты прав детей в России. Он был выработан на основе предложений,
представленных членами Экспертного совета: А.В. Бабушкиным (Комитет "За
гражданские права"), О.В. Зыковым (Фонд "Нет - алкоголизму и
наркомании"), А.А. Северным (Ассоциация детских психиатров и психологов)
и автором настоящего доклада. Также было учтено предварительное обсуждение
на заседании Координационного совета неправительственных организаций,
действующих в интересах детей, - "Гражданское общество - детям России".
Председатель Координационного совета - Э.А. Памфилова. Это заключение
Экспертного совета в основном суммирует предложения общественных организаций,
представленные в ноябре 2001 г. на Гражданском Форуме. О.В. Зыков в своем
выступлении на заседании Комиссии по делам несовершеннолетних (КДН) Правительства
РФ (31 января 2002 г.), посвященном проблеме детской безнадзорности, изложил
суть предложений Экспертного совета и передал данное заключение заместителю
Председателя Правительства РФ по социальным вопросам В.И. Матвиенко.
Розданный участникам указанного заседания проект Постановления Правительства
РФ "О дополнительных мерах по усилению борьбы с беспризорностью и
безнадзорностью несовершеннолетних" по ряду позиций существенно совпадает
с предложениями общественных организаций: поручение МВД России возобновить
деятельность по оказанию первой помощи беспризорным детям, по "размещению
их в отделениях профилактики правонарушений центров временной изоляции
несовершеннолетних правонарушителей" (п. 2.1 проекта Постановления);
"разработать комплекс мероприятий по работе с семьями, находящимися
в социально опасном положении..." (п. 2.2); "разработать дополнительные
меры по укреплению семьи, повышению ее статуса и роли в воспитании детей"
(п. 2.5) и др. Заключение Экспертного совета при Уполномоченном по правам
человека в РФ, в сущности, "расшифровывает" эти поручения, называя
конкретные мероприятия по активизации реабилитационно-профилактической
работы с семьями и детьми риска - в первую очередь на местах и путем использования
принципа "социального заказа" в самом широком смысле этого понятия.
К сожалению, в проекте Постановления Правительства РФ ничего не говорится
о необходимости привлечения к решению проблем семьи и детства гигантского
неиспользованного потенциала гражданского общества России. В проекте отсутствуют
также пункты о необходимости оперативного контроля за исполнением данного
Постановления Правительства РФ и о необходимости учреждения системы независимого
контроля - государственного, общественного, судебного (ювенальная юстиция)
- за осуществлением процедур реабилитации, за соблюдением прав детей сотрудниками
правоохранительных органов, в учреждениях и семьях, из которых дети были
вынуждены бежать на улицу и т.п. А без создания такой системы независимого
контроля, без привлечения общественных инициатив нынешняя кампания борьбы
с детской беспризорностью и безнадзорностью, очевидно, не даст долгосрочного
ожидаемого эффекта. И страна продолжит плавное падение в пропасть.
Наши предложения
Предложения общественных организаций, поддержанные Экспертным советом
при Уполномоченном по правам человека в РФ, разделены на два блока: (А)
Практические меры и (Б) Законодательные меры. Необходимо сказать, что
многие указанные меры фактически направлены на реализацию в Российской
Федерации рекомендаций Комитета ООН по правам ребенка (впервые адресованным
Правительству РФ в 1993 г. и повторенным в октябре 1999 г.), суть которых
можно суммировать следующими 4 позициями: (1) принятие законов о ювенальной
юстиции; (2) создание действенных механизмов рассмотрения жалоб детей,
системы независимого, в т.ч. общественного, контроля за соблюдением прав
детей; (3) реализация права ребенка на семью, постепенный отказ от содержания
детей в учреждениях; (4) привлечение к решению проблем детства гражданских
инициатив. В этом русле выдержаны и итоговый документ конференции "Гражданское
общество - детям России" (Москва, март, 2001), и рекомендации Гражданского
Форума (Москва, ноябрь, 2001).
А. Практический блок
Кратко суть предлагаемых общественными организациями практических первоочередных
мер сводится к необходимости:
(1) учреждения поста Уполномоченного по правам детей во всех субъектах
РФ - с правом привлечения общественных инспекторов;
(2) существенной активизации уличной, семейной социальной работы на местах
и семейного устройства нынешних воспитанников детских сиротских учреждений
путем укрепления кадрового состава социальных работников - в первую очередь
за счет переобучения и переквалификации сотрудников уже существующих учреждений
различной ведомственной подчиненности и привлечения общественных инициатив;
(3) финансирования этих относительно малозатратных мероприятий из средств
программы "Дети России" и других государственных целевых программ.
1. Независимый контроль за соблюдением прав детей. Прозрачность
и ответственность
Принятие в 2001 г., впервые в России, закона города Москвы "Об Уполномоченном
по правам детей" явилось важным развитием пилотного проекта Минтруда
по учреждению в регионах России поста Уполномоченного по правам детей.
Необходимо внедрить этот опыт во всех субъектах РФ - первоначально, в
качестве первоочередной меры, административно, постановлениями глав администраций
субъектов РФ, с последующим принятием соответствующего закона.
Мы надеемся также, что при этом будут определены и способы взаимодействия
Уполномоченного по правам детей с общественностью: возможность назначения
общественных представителей Уполномоченного на территориях данного региона,
общественных инспекторов, наделенных правом посещать детские учреждения
без предварительного уведомления администрации и т.п.
Создание механизмов независимого контроля, в т.ч. и со стороны гражданского
общества, необходимо и для защиты прав детей, и для улучшения работы органов
власти, ответственных за решение проблем детства. Чем больше прозрачности
и ответственности, тем лучше идет работа. Особенно остро стоит вопрос
о независимом "вторгающемся" контроле за соблюдением прав несовершеннолетних
в условиях принудительного задержания и в местах изоляции - в Чеченской
Республике и по всей России, в ЦВИНПах, отделениях милиции, воспитательных
колониях, а также в детских учреждениях органов социальной защиты, органов
образования и др.
2. Профилактика безнадзорности
и сиротства. Социальный патронат.
Семейное устройство
Активизация работы органов местного самоуправления по социальному патронату
семей и детей риска и по семейному устройству воспитанников сиротских
учреждений требует привлечения к этой работе достаточного количества специалистов
- уличных, семейных социальных работников и т.п. Самый быстрый и сравнительно
малозатратный способ решения этого насущного кадрового вопроса - использовать
уже имеющийся кадровый потенциал детских учреждений различного ведомственного
подчинения, проведя необходимую переподготовку части персонала этих учреждений,
а также профильные общественные организации и общественные группы поддержки.
Конкретно необходимо:
- органам внутренних дел восстановить на этапе немедленной "скорой
помощи" социальную направленность работы с детьми, оказавшимися в
трудной жизненной ситуации; восстановить в полном объеме деятельность
детских комнат милиции, укрепить их кадровый состав социальными работниками
и психологами;
- органам управления социальной защитой населения ориентировать подведомственные
социальные службы на реабилитационно-профилактическую работу с проблемными
семьями и на уличную социальную работу, ввести соответствующие критерии
оценки работы; создавать общественные группы поддержки для выявления проблемных
семей и случаев нарушения прав детей;
- органам управления образованием и здравоохранением - обязать школьных
социальных работников выявлять детей, не посещающих школы, осуществлять
мероприятия социального патроната в проблемных семьях учащихся, проводить
социально-психологический "всеобуч" для родителей; работу по
социальному патронату семей риска организовать также на базе детских садов,
детских поликлиник и т.п., т.е. в местах естественного скопления детей
и их родителей. Эта работа должна осуществляться в тесном взаимодействии
с органами опеки и попечительства, КДН, органами социальной защиты, органами
внутренних дел;
- обязать администрацию сиротских детских учреждений (детских домов, школ-интернатов,
домов ребенка) создать группы семейного устройства воспитанников - под
опеку (попечительство), в приемные семьи, в патронатные семьи (в тех регионах,
где принят соответствующий закон), а также на усыновление в соответствии
с действующим законодательством. Ввести критерии оценки работы учреждения
по числу воспитанников, устроенных в семьи. Провести соответствующее переобучение
части персонала с целью осуществления необходимого контроля в семьях,
принявших воспитанника учреждения, а также для осуществления социального
патроната семей риска на территории, где расположено данное учреждение.
Главам администрации регионов России и органам местного самоуправления:
- укрепить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав кадровыми
социальными работниками (в т.ч. частично переподчинив им школьных социальных
работников); ввести в штат органа местного самоуправления в структуре
КДН должность педагогов-организаторов, ответственных за организацию досуга
детей и подростков, культурно-массовой и спортивно-оздоровительной деятельности;
- обязать органы опеки и попечительства в соответствии со статьей 56 СК
РФ "Право ребенка на защиту", предписывающей именно органам
опеки и попечительства предоставлять ребенку необходимую защиту, заключать
договора с учреждениями различного ведомственного подчинения и/или с лицензированными
общественными организациями, расположенными на данной территории, об осуществлении
этими учреждениями реабилитационно-профилактической деятельности по оказанию
помощи семьям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации;
- для выявления беспризорных и безнадзорных детей сформировать социальные
патронажные группы (социальные патрули) с привлечением к их деятельности
представителей общественных объединений;
- создать центры получения, регистрации, систематизации и передачи информации
о детях, ушедших из места постоянного проживания, находящихся в трудной
или опасной ситуации, родителях, разыскивающих своих детей, и детях, разыскивающих
своих родственников, для направления этой информации в соответствующие
органы и учреждения;
- сформировать региональные и местные общественно-государственные советы
по проблемам детства и семьи; председатель совета - заместитель главы
администрации региона (района) по социальным вопросам, персональный состав
совета формируется по принципу паритетности представителей государственных
и негосударственных организаций. Основные функции совета: координация
усилий различных ведомств в организации профилактическо-реабилитационной
работы с семьями и детьми риска, разработка и руководство реализацией
целевых комплексных программ, касающихся детства и семьи, осуществление
на конкурсной основе финансирования и контроля за исполнением данных программ;
- органам здравоохранения создавать на базе детских поликлиник анонимные
консультативные кабинеты по вопросам планирования семьи, продолжить расширение
центров планирования семьи органов здравоохранения, усилить функции этих
центров по защите интересов несовершеннолетних.
3. Источник финансирования указанных выше первоочередных мероприятий
Федеральным органам власти Российской Федерации, ответственным за распределение
средств государственных целевых программ, направленных на защиту детства
в Российской Федерации:
- обеспечить выделение части средств этих программ в непосредственное
распоряжение региональных советов по проблемам детства и семьи для финансирования
аппарата региональных Уполномоченных по правам детей, для реализации на
местах указанных выше мероприятий по организации профилактическо-реабилитационной
работы с семьей и ребенком и для семейного устройства детей, лишенных
родительского попечения.
Б. Законодательный блок
Предложения законодательного блока включают такие необходимые реформы,
как:
- принятие законов, учреждающих в России долгожданную ювенальную юстицию;
- учреждение поста федерального Уполномоченного по правам детей и развитие
пилотного проекта Минтруда по учреждению региональных Уполномоченных по
правам детей (впервые такой закон был принят в 2001 году в Москве);
- принятие законов об общественном и парламентском контроле за соблюдением
прав детей;
- поправки к известному деструктивному Федеральному закону 1999 г. "Об
основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних",
восстанавливающие жизненно необходимые профилактические функции органов
внутренних дел и устанавливающие, что "в систему профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних входят профильные общественные объединения
и некоммерческие организации";
- блок законов, создающих экономическую базу для развития гражданских
инициатив, в т.ч. в интересах детей;
- разработанные в Министерстве образования изменения и дополнения к СК
РФ, Гражданскому процессуальному кодексу, создающие правовую основу для
организации на местах реабилитационно-профилактической работы с детьми
и семьями риска в соответствии с мировыми стандартами такой деятельности,
а также позволяющие активизировать семейное устройство воспитанников детских
учреждений. Однако мы поддерживаем эти законодательные инициативы при
условии, что в тексте поправки к статье 121-2 СК РФ в перечень организаций,
которые могут быть уполномочены органом местного самоуправления на выполнение
задач по защите детства и семьи, будут включены также и "лицензированные
общественные организации". Необходима также разработка типовых управленческих
документов: по внесению изменений в уставы органов местного самоуправления,
по стандартизации соответствующих социальных услуг, разработке минимальных
социальных стандартов, индивидуальных планов сопровождения детей, нуждающихся
в государственной защите, и семей, нуждающихся в социальном патронате,
и т.п. В будущем предстоит серьезная работа по совершенствованию СК РФ,
поскольку в действующем СК РФ целая глава посвящена формам воспитания
детей, оставшихся без попечения родителей, но ничего не говорится о профилактике
этой беды;
- законодательно стимулировать развитие начального профессионального образования,
в том числе непосредственно на производстве;
- комплекс законодательных мер о поддержке беременных, поддержке молодой
семьи, многодетных семей;
- внесение поправок в законодательство по медицинскому страхованию, с
тем чтобы реально обеспечить возможность получения необходимой полноценной
и своевременной медицинской помощи всем детям независимо от их социального
статуса и экономического положения их семей;
- законодательное учреждение именного реабилитационно-образовательного
полиса ребенка-инвалида, что сохранит семью для тысяч российских детей-инвалидов
и избавит их от ужаса так называемых собесовских интернатов, а также позволит
постепенно преобразовать эти интернаты в амбулаторные профильные лечебно-педагогические
центры;
- законодательная защита ребенка от агрессии электронных СМИ, использовать
опыт Германии, Англии и других стран;
- преодоление массового обнищания семей с детьми путем законодательного
выделения социально-значимого малого предпринимательства в особую льготную
категорию.
12 февраля 2002 г.
РОО "Право ребенка",
Российский исследовательский центр по правам человека
121019, Москва, Новый Арбат, 11,
комн. 19-18, 19-20
Тел.: (095) 291-5872;
тел./факс: (095) 291-9176
эл. почта: right-child@mtu-net.ru
www.openweb.ru/p_z/
|
